١١ تشريعا أميركيا تقيّد بايدن في استعادة العلاقات مع منظمة التحرير

بقلم: البروفيسور بشارة بحبح*

أعلن الرئيس جو بايدن رغبته في استعادة العلاقات مع السلطة الفلسطينية، وإعادة فتح مكتب وفد منظمة التحرير الفلسطينية في واشنطن، واستئناف المساعدات الطارئة للفلسطينيين، وتجديد مساعي الولايات المتحدة لتعزيز السلام بين إسرائيل ومنظمة التحرير والتي تتناثر بين 11 قانونا أقرها الكونجرس الأمريكي منذ عام 1985.

ومن دون إجراء دراسة شاملة للدول والكيانات السياسية الخاضعة للعقوبات الأمريكية، يبدو أن علاقة الولايات المتحدة بالفلسطينيين هي الأكثر تقييداً من أي دولة أو كيان سياسي آخر، ربما مع استثناء إيران وكوريا الشمالية.

قوانين الولايات المتحدة المتعلقة بمنظمة التحرير عفا عليها الزمن وتشكل عائقا في طريق تعزيز عملية السلام بين فلسطين وإسرائيل. ولا يوجد شيء في هذه القوانين القمعية لا يمكن التفاوض عليه مع الفلسطينيين. هذه القوانين تطفلية جدا، ومنحازة، وصارخة في المطالب التي تطرحها على المنظمة، الممثل الشرعي المعترف به دوليا للفلسطينيين.

تتعارض هذه القوانين في الروح والممارسة مع علاقة العمل الجيدة التي تميزت بها العلاقة الأمريكية بالفلسطينيين منذ مؤتمر مدريد للسلام واتفاقية أوسلو. هذه العلاقات انهارت عندما حاول الرئيس دونالد ترامب إجبار الفلسطينيين على الخضوع التام لـ "صفقة القرن" سيئة السمعة والفاشلة.

أول القوانين أقر في الثامن من آب عام 1985، وكان قانون (تقنين سياسة حظر التفاوض مع منظمة التحرير)، والذي مازال موجوداً وبشكل سخيف. "التقنين يحظر على المسؤولين الحكوميين الأمريكيين التفاوض مع أي ممثل أو مسؤول من منظمة التحرير الفلسطينية ما لم يقبل حق إسرائيل في الوجود، وقرارات الأمم المتحدة 242 و338، واستنكار استخدام العنف". ورغم تعليق أحكام هذا القانون عندما وافقت المنظمة على "مبادئ الرباعية"، إلا أنه كان يجب إلغاء هذا القانون وليس تعليقه فقط. فما هو المنطق من وراء تعليق القانون، بدلا من إلغائه، في الوقت الذي وافقت فيه منظمة التحرير على جميع شروط التشريع والقرار؟

الأسوأ من ذلك القانون، قانون مناهضة الإرهاب لعام 1987 الذي أقر في السابع والعشرين من كانون الثاني، والذي وصم منظمة التحرير بالإرهاب وحظر جميع نشاطاتها في الولايات المتحدة. هل يريد أحد رؤية صورة ياسر عرفات يصافح كلا من رئيس الوزراء الإسرائيلي إسحاق رابين والرئيس الأمريكي بيل كلنتون؟

كنت متواجدا في حديقة البيت الأبيض وشهدت على الاعتراف المتبادل بين إسرائيل ومنظمة التحرير. في هذا الإطار، وما تبع من سنوات المفاوضات الإسرائيلية – الفلسطينية - الأمريكية، ما هو الأثر الفعلي لقانون عام 1987؟

كما كان من المفترض، بعد توقيع اتفاقية أوسلو في الثالث عشر من ايلول عام 1993، أقرار الولايات المتحدة قانون "تيسير السلام في الشرق الأوسط" في الثامن والعشرين من تشريت الأول 1993، ومنح بموجبه الرئيس الأمريكي سلطة تعليق قانون مكافحة الإرهاب الذي يحظر عمليات منظمة التحرير الفلسطينية في الولايات المتحدة، مما يسمح بفتح مكتب منظمة التحرير الفلسطينية في واشنطن. ويمنح هذا القانون أيضًا تنازلاً رئاسياً عن القوانين التي تحظر مساهمات الولايات المتحدة في المنظمات الدولية التي تفيد منظمة التحرير الفلسطينية. ومع أن القانون له صفة الانتهاء في عام 1997، ففي السادس والعشرين من تشرين الثاني 1997، تم استبدال هذا القانون بسرعة بمشروع قانون "وثيقة الأمن القومي للتنازل - عمليات منظمة التحرير الفلسطينية"، والذي وسع فعليا سلطة الرئيس للتنازل لأسباب تتعلق بالأمن القومي، ولكن، للأسف، انتهت صلاحية القانون عام 2011.

ومع تواصل المفاوضات وفقا لأسس اتفاقية أوسلو، أقر الكونغرس بسلوكه المقيت والمعتاد قانون "سفارة القدس" في الثامن من تشرين الثاني 1995، الذي طالب بتغيير موقع السفارة الأمريكية في إسرائيل من تل أبيب للقدس بحلول الـ31 من أيار 1999 كموعد نهائي، في الوقت الذي كان من المفترض أن تتوج مفاوضات أوسلو بحل الدولتين. جميعنا يعلم أنه موطل في المفاوضات وعرقلت بفعل امتناع إسرائيل المتواصل، وبالتالي لم توقع إي اتفاقية في ذلك الإطار الزمني. ووفقا لاتفاقية أوسلو كانت القدس واحدة من قضايا الوضع النهائي الخمس التي كان من المقرر حلها بحلول عام 1999. تم فعلا نقل السفارة مؤخرا على الرغم من أن القدس الشرقية هي أرض محتلة وفق القانون الدولي وقرارات مجلس الأمن الدولي التي أيدتها الولايات المتحدة.

إذن لماذا يتدخل الكونغرس الأمريكي في مفاوضات قائمة ويتخذ خطوات استفزازية تتعلق بالوضع النهائي لمدينة القدس؟ من خلال مطالبته بنقل السفارة الأمريكية من تل أبيب إلى القدس، عرقل الكونغرس مفاوضات السلام الجارية. وفي عام 1999، منح الرئيس الأمريكي سلطة التنازل لصالح الأمن القومي بتأجيل نقل السفارة. استخدمت هذه الوثيقة بصلاحياتها من قبل جميع الرؤساء منذ عام 1999، بمن فيهم الرئيس السابق ترامب، الذي اتخذ القرار المصيري في كانون الأول 2017 بالاعتراف بالقدس بأكملها عاصمة لإسرائيل ونقل السفارة من تل أبيب إلى القدس. ولتهدئة الفلسطينيين، أعلنت إدارة ترامب وبشكل غير مقنع، عن أن اعتراف الولايات المتحدة بالقدس عاصمة لإسرائيل لن يمنع بشكل أساسي أي اتفاقيات بين إسرائيل وفلسطين حول الوضع النهائي لمدينة القدس، ويمكن في النهاية بحسبها السماح بإمكانية أن تصبح القدس الشرقية أو أجزاء منها عاصمة لفلسطين أيضًا.

لاحقا، ونظراً لوجود تهديد متزايد من الإرهاب العالمي، تم إقرار قانون "تصنيف المنظمات الإرهابية الأجنبية (FTOs)" في الخامس من كانون الثاني 1999. كان هذا قانون الهجرة والتجنيس الذي يصرح لوزير الخارجية بتسمية منظمة ما بأنها منظمة إرهابية أجنبية. استخدمت وزارة الخارجية الأمريكية هذا القانون لتصنيف العديد من فصائل منظمة التحرير الفلسطينية والجماعات الأخرى بما في ذلك جبهة التحرير الفلسطينية، والجبهة الشعبية لتحرير فلسطين (PFLP)، والجبهة الشعبية لتحرير فلسطين - القيادة العامة، وحماس كمنظمات إرهابية أجنبية.

أصبح هذا القانون مهما جدا عندما فازت حركة حماس بانتخابات المجلس التشريعي عام 2006. مما أدى لتعليق الدعم للسلطة الفلسطينية وتعقيد عملية تشكيل حكومة فلسطينية تكون حماس جزءاً منها. وبشكل يدعو للسخرية، دعم الرئيس الأمريكي جورج بوش هذه الانتخابات التي تركته وإدارته وحركة فتح حيارى بنتائجها.

مع اندلاع الانتفاضة الفلسطينية الثانية، تم تبني قانون "عدم الأهلية للحصول على التأشيرة والتنازل عن عدم القبول" في الثاني والعشرين من كانون الثاني 2002. قانون الهجرة والجنسية وهذا جعل "أي مسؤول أو ممثل أو متحدث باسم منظمة التحرير الفلسطينية غير مؤهل للحصول على تأشيرة. هذا القانون مازال ساري المفعول، ومع ذلك، فإنه "يوفر سلطة التنازل وسلطة تقدير الأمور لوزارة الخارجية ووزارة الأمن الداخلي".

ومع فوز حماس بانتخابات المجلس التشريعي، صُفع الفلسطينيون في الثاني عشر من كانون الاول عام 2006 بإقرار وسن قانون آخر معادٍ للفلسطينيين، وهو "قانون مكافحة الإرهاب الفلسطيني 2006". يقدم هذا القانون مجموعة من الشروط والقيود لأي مساعدة تقدم للفلسطينيين. القانون "يحظر المساعدات لأي وحدة في السلطة الفلسطينية تشمل حماس، أو أي مؤسسة تسيطر عليها حماس في حال عدم قبولها لمبادئ الرباعية". يضم هذا القانون العقوبات التي قد تفرض على أي مؤسسة تسيطر عليها حماس أو هي جزء منها إن لم توافق على مجموعة الشروط.

وفي ضوء الانتخابات الفلسطينية المزمع إجراؤها في ايار من هذا العام والتي ستشمل حماس وربما قائمة مشتركة بين فتح وحماس، فلا شك أنه إذا فازت حماس أو القائمة المشتركة بين فتح وحماس في الانتخابات، فإن هذا القانون سيشكل مشكلة لإدارة بايدن ونيتها استئناف المساعدات والعلاقات السياسية مع الفلسطينيين. لكن برأيي، يجب على حماس أن تتخلى عن هلوساتها بأن الكفاح المسلح يمكن أن يحرر شبرًا واحدًا من فلسطين. وبحسب قواعد المشاركة في الانتخابات الفلسطينية المقبلة، يتعين على حماس أن تلتزم بجميع الاتفاقات التي سبق أن وقعتها منظمة التحرير الفلسطينية بما في ذلك اتفاقيات أوسلو الفاشلة.

عندما انضمت فلسطين لمنظمة اليونسكو كدولة عضو، سنت الولايات المتحدة "وثيقة تنازل الأمم المتحدة"، والتي تم تضمينها في مشاريع قوانين مخصصات العمليات الخارجية للسنة المالية وتم إصداره في الثالث والعشرين من كانون الاول 2011. هذا القانون يقيد عمل الفلسطينيين للحصول على عضوية كاملة في الأمم المتحدة و/أو الانضمام للوكالات المتخصصة، ويقيد عمليات منظمة التحرير الفلسطينية، مما يتطلب أنه في حالة انتهاك هذا البند، لا يجوز استخدام سلطة التنازل إلا بعد إغلاق مكتب منظمة التحرير الفلسطينية لمدة 90 يوماً وفقط بعد التصديق على أن منظمة التحرير الفلسطينية قد دخلت في "مفاوضات مباشرة وذات مغزى" مع إسرائيل. و"يفرض قطع جميع المساعدات الاقتصادية للسلطة الفلسطينية في حالة انتهاكها على الرغم من توفر تنازل".

بعد ذلك، في الرابع من كانون الثاني 2014، عندما كانت هناك مخاوف متزايدة من انضمام القادة الفلسطينيين إلى نظام روما الأساسي أو المحكمة الجنائية الدولية (ICC) وبدء التحقيق مع المسؤولين الإسرائيليين عن جرائم الحرب، مرة أخرى، قفز الكونغرس الأمريكي وأصدر "وثيقة قيود المحكمة الجنائية الدولية". تم تضمين الوثيقة في مشاريع قوانين اعتمادات العمليات الخارجية. تضع هذه الوثيقة قيودًا إضافية على الفلسطينيين لبدء أو دعم تحقيق مصرح به قضائيًا من المحكمة الجنائية الدولية بشأن جرائم إسرائيليين ضد الفلسطينيين.

تحد الوثيقة من التنازلات الرئاسية المتعلقة بعمليات منظمة التحرير الفلسطينية في الولايات المتحدة من خلال اشتراط أنه في حالة انتهاك هذا البند، لا يجوز استخدام سلطة التنازل إلا بعد إغلاق مكتب منظمة التحرير الفلسطينية لمدة 90 يوماً وبعد التصديق على أن الفلسطينيين دخلوا في مفاوضات مباشرة مع إسرائيل.

كما تنص على قطع جميع المساعدات الاقتصادية للسلطة الفلسطينية، وهذه المرة، لا يشمل ذلك أي تنازل للأمن القومي أمريكيا.

والآن وبعد أن أصدرت المحكمة الجنائية الدولية مؤخرا حكماً بأن الضفة الغربية وغزة والقدس الشرقية تقع ضمن اختصاصها القضائي، فإن تحقيق المحكمة الجنائية الدولية قد يعقد علاقة السلطة الفلسطينية بإدارة بايدن. إذا لجأ الفلسطينيون إلى العنف، فإنه محكوم عليهم بالفناء والإدانة. إذا لجأ الفلسطينيون إلى محكمة جنائية معترف بها دولياً، فإنهم يعاقبون حتى قبل أن تصدر المحكمة نتائجها.

إذن ما هو المكان الذي يمكن للفلسطينيين أن يصرخوا فيه بصوت عالٍ عن ظلم الاحتلال الذي يجردهم يومياً من أرضهم وحقوقهم الإنسانية الأساسية؟ هل ستكون، ربما، المحكمة العليا الإسرائيلية؟ لسوء الحظ، كان لدى المحكمة العليا الإسرائيلية أسلوب التصويت بأغلبية ساحقة امتثالاً لمطالب الحكومة الإسرائيلية.

عندما فشلت المفاوضات التي أطلقت في تموز 2013 من قبل وزير الخارجية جون كيري، مرة أخرى، وجد الكونغرس سببا لمعاقبة الفلسطينيين. لكن هذه المرة بسن قانون "تخفيض مدفوعات السجناء –الأسرى-، تعديل غراهام" في السادس عشر من كانون الاول2014. هذا القانون "يتطلب تخفيض الدولار مقابل الدولار في المساعدة الاقتصادية بالمبلغ الذي تنفقه السلطة الفلسطينية ومنظمة التحرير الفلسطينية وأي منظمة تخلفها أو منظمة تابعة، تنفقها على مدفوعات "لأعمال إرهابية" ارتكبها أفراد سُجنوا بعد محاكمة وإدانة عادلة، أفراد ماتوا بارتكاب مثل هذه الأفعال ".

أولا، أستطيع أن أزعم أن غالبية السجناء الفلسطينيين "لم يحاكموا بعدالة".

ومع ذلك، فإنني مدرك أن السلطة الفلسطينية تعيد هيكلة نظام الدفع هذا لحل هذه المسألة مع إسرائيل والولايات المتحدة. السلطة الفلسطينية غير مهتمة بجعلها مسألة خلاف مع إسرائيل التي تسمح لها قوانينها الخاصة بخصم المبالغ المقدرة التي تذهب إلى هذا القسم المحدد من السكان من المقاصة التي تجمعها إسرائيل نيابة عن السلطة الفلسطينية. كما تريد السلطة الفلسطينية نزع فتيل هذا الأمر حتى لا يشكل مشكلة في علاقاتها مع إدارة بايدن الجديدة.

في الثالث والعشرين من آذار 2018، وبعد قطع السلطة الفلسطينية علاقاتها مع إدارة ترامب على خلفية اعترافها بالقدس عاصمة لإسرائيل، مررت الولايات المتحدة قانون "تايلور فورس"، الذي ينص بقطع المساعدات الاقتصادية عن السلطة الفلسطينية حتى تلغي أي قانون أو مرسوم أو لائحة أو وثيقة تجيز أو تنفذ نظام تعويض للسجناء –الأسرى- المدانين بالإرهاب -من قبل إسرائيل- واستخدام العقوبة أو فترة الحبس لتحديد مستوى التعويض المدفوع ".

في الواقع، قانون تايلور فورس أقسى من قانون تخفيض مدفوعات الأسرى لأن الأخير يتطلب "تخفيض الدولار مقابل الدولار في المساعدة الاقتصادية"، في حين أن قانون تايلور فورس الجديد يفرض "قطع جميع المساعدات الاقتصادية عن السلطة الفلسطينية. "علاوة على ذلك، فإن قانون تايلور فورس "يعتبر السلطة الفلسطينية منظمة تحفز وتمول الإرهاب".

يبدو أن عقوبات الولايات المتحدة ضد الفلسطينيين طويلة وكثيرة، فهي تتجاوب بشكل قاسٍ مع الفلسطينيين فتفرض العقوبات وتعلق الدعم الخاص بهم عندما ترى أن أي عمل فلسطيني يهدد إسرائيل أو لا يعتبر وديا تجاهها.

وبينما تمضي إدارة بايدن قدماً في إصلاح العلاقات وإعادة المساعدات للفلسطينيين، فمن سوء حظها أن تضطر إلى التعامل مع 11 قانوناً قائماً يقيد قدرتها على رعاية العلاقات مع الفلسطينيين ودفع عملية السلام الأمريكية.

من جهة أخرى، هناك مخاوف كبيرة من قبل الفلسطينيين بشأن كل هذه القيود. من منظور عملي، فإن العديد من هذه الأعمال لها تأثير فوري على الفلسطينيين. من المقرر إجراء انتخابات المجلس التشريعي الفلسطيني في ايار من العام الحالي، ومن المتوقع استئناف المساعدات الأمريكية في أقرب وقت ممكن عمليا، ومن المفترض أن يعاد فتح مكتب وفد منظمة التحرير الفلسطينية في واشنطن. ومع ذلك، دون أي وضع دبلوماسي أو حصانة من الدعاوى القضائية من قبل مواطني الولايات المتحدة.

جميع هذه القضايا ثقيلة، ولكنها مهمة جدا، وقد تؤثر بشكل جيد على مسار العلاقات بين السلطة الفلسطينية وإدارة بايدن. لكن الأهم من ذلك، أنها يمكن أن تكون عائقاً أمام السعي النزيه لمفاوضات السلام بين إسرائيل ومنظمة التحرير الفلسطينية. ويجب على الفلسطينيين أن يشترطوا إعادة العلاقات مع الولايات المتحدة بالتزام إدارة بايدن إلغاء هذه الأعمال والقرارات أحادية الجانب. وبنية جيدة، يمكن حل معظم قضايا الخلاف بين الولايات المتحدة والفلسطينيين خلال المفاوضات.

*عمل البروفسور بشارة بحبح محاضرا في جامعة هارفرد حيث كان المدير المساعد لمؤسسة الشرق الأوسط فيها. وعمل سابقا كرئيس تحرير الصحيفة المقدسية الفجر، وكان من ضمن الوفد الفلسطيني المتخصص بقضايا كبح السلاح والأمن الإقليمي.